为做好《非银行支付机构监督管理条例》配套制度制定，规范储值账户运营Ⅱ类业务管理，中国人民银行近日公示了《储值账户运营Ⅱ类业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），将多用途预付卡发行与受理归入储值账户运营Ⅱ类业务。
《办法》立足多用途预付卡业务“小额、便民”核心定位，构建完善了涵盖发卡、充值、使用、赎回等业务的全生命周期的监管规则，提出“预付卡支付机构原则上通过实体网点发行销售预付卡”“单张记名预付卡资金限额不超过5000元”等要求。
《中国经营报》记者采访了解到，《办法》将多用途预付卡归入储值账户运营Ⅱ类业务，补齐虚拟预付卡长期存在的监管空白。同时，《办法》设置差异化额度约束，引导行业回归小额便民的本源定位，推动行业良性发展。
多用途虚拟预付卡业务纳入监管
据了解，预付卡是指非银行支付机构以实体介质或者电子数据形式发行，用于记录付款人预付资金余额、在发卡机构之外购买商品或者服务的预付价值，分为多用途预付卡和单用途预付卡。值得注意的是，单用途预付卡业务不属于《办法》规定的储值账户运营Ⅱ类业务。
一位上海地区预付卡机构人士告诉记者，目前多用途预付卡主要是消费卡，预付卡公司有多种合作商户渠道，持卡人可从中选择渠道消费，一般企业购买用于员工、客户福利等。不记名的预付卡市场需求量占比较大，目前市场上不记名预付卡资金限额一般在1000元及以下，单张记名预付卡资金限额不超过5000元，记名卡相对额度较大，需要客户使用身份证件登记，这与《办法》要求一致。
另一位北京地区头部预付卡机构人士告诉记者，各家预付卡机构基本都有自营的互联网渠道，如微信商城、天猫网站、自营App等，部分机构和第三方平台合作销售时会设置一些购卡人的额度限制，但自营渠道相对宽松、选择更多。目前，《办法》针对预付卡互联网渠道销售，进一步加强、优化了管理。
记者注意到，《办法》要求，预付卡支付机构原则上应当通过实体网点发行销售预付卡。基于公共交通领域小额、便民支付需求，确需通过网络渠道发行销售预付卡的，预付卡支付机构应当通过自营网络平台办理，且单张预付卡资金限额不超过200元。通过预付卡支付机构自营网络平台办理预付卡购买、充值业务的，付款人应当使用实名并提供有效身份证件。预付卡支付机构应当参照本办法规定对付款人进行实名制管理。
《办法》指出，预付卡支付机构应当对自营网络平台开展的预付卡发行销售、充值业务进行专项管理，确保预付资金仅用于公共交通领域小额、便民支付，同一付款人通过自营网络平台购买、充值预付卡年累计金额不超过1万元，并防止经营活动超出许可地域范围。
长三角科技产业金融研究联盟秘书长陆岷峰告诉记者，过去多用途预付卡虽然在牌照管理之下，但其业务从实质看，是一种用来吸收社会公众资金用于未来支付的活动，从本质上看具备了“类存款”的金融属性。但是，这种“类存款”业务在过去并没有完全按照存款类业务进行严格的资金监管，导致了监管套利空间的存在。
值得注意的是，虚拟预付卡过去长期位于监管盲区。陆岷峰指出，《办法》通过明确业务边界，有效封堵了部分机构利用技术手段将预付卡“脱媒”“去实体化”逃避监管的漏洞。
记者注意到，针对虚拟预付卡，《办法》指出：“预付卡支付机构发行电子数据形式的预付卡（以下简称‘虚拟预付卡’）的，应当通过官方网站、移动互联网应用程序等有效方式持续告知预付卡信息，并提供查询预付卡信息的渠道。”
同时，《办法》重申了“小额、便民”的初衷。陆岷峰表示，通过设定5000元、1000元乃至公共交通领域200元的限额，将预付卡业务严格限定在零售支付领域，防止其异化为大额资金融通工具。这种从业务本质出发的监管逻辑，既有助于消除监管方面的真空，维护支付市场的公平竞争环境，也为未来数字人民币在零售支付场景的推广奠定了更为清晰的制度基础。
苏商银行特约研究员武泽伟表示，《办法》将多用途预付卡归入储值账户运营Ⅱ类业务，补齐虚拟预付卡长期存在的监管空白。文件承接上位法规要求，统一实体与虚拟预付卡监管框架，厘清业务边界，堵住此前线上预付卡无序发展形成的监管漏洞。规则覆盖购卡充值、日常使用、赎回清算完整业务链条，设置差异化额度约束，引导行业回归小额便民的本源定位。同时，强化预付资金隔离管理与持卡人赎回权利，完善消费者权益保护机制。清晰的监管框架能够淘汰不合规经营模式，引导市场主体规范展业，推动行业摆脱粗放扩张，构建风险可控、良性可持续的市场格局。
记者就《办法》相关影响与部分国内预付卡机构确认，截至发稿未收到回复。
备付金银行应完善相关交易监测、监督机制
针对预付卡备付金的管理，《办法》要求，预付卡支付机构应当严格执行非银行支付机构备付金存管规定，将接收的备付金直接全额交存至备付金账户，保障客户备付金安全完整，维护客户合法权益。预付卡备付金专用存款账户仅用于收取客户的购卡、充值资金，账户内资金应当依规及时全部交存至备付金集中存管账户。预付卡支付机构应当将备案自有资金账户与预付卡备付金专用存款账户等账户分户管理。
同时，《办法》指出，备付金主监督机构和备付金银行依照非银行支付机构备付金存管规定，对预付卡支付机构备付金存放、使用、划转实行监督，完善涉及备付金的相关交易的监测、监督机制。
陆岷峰指出，从2015年前后发生的几起风险事件看，部分备付金存管银行曾经为争夺存款资源，放松了对支付机构资金划转审核，甚至出现了“银行只看指令、不问背景”的不正常现象。《办法》第四十六条已经明确了强化了备付金银行的监督责任，并且要求完善监测机制。但在实际操作中，一些银行或仍然处于一种“看得见、管不住”的尴尬局面。目前的不足主要表现为“穿透难”，商业银行只能依据支付机构提供的交易指令进行划款，很难实时核实每一笔资金划转背后的真实贸易背景，如果支付机构伪造交易合同，商业银行很难在第一时间识别出来。
值得注意的是，大型支付机构通常会在多家银行机构开设备付金账户。陆岷峰指出，单一银行只能掌握本行内的资金流水，无法了解资金在全行业体系内流转的全貌，这也给资金违规跨行转移提供了空间。另外，我国银行业机构99%是中小法人机构，而中小银行的核心业务系统从目前实际情况看，并没有完全与支付机构的业务系统进行深度对接，还在依赖人工核对报表，这样数据的时效性和准确性或会打折扣。
武泽伟也指出，备付金全额交存、分户管理能够显著抬高资金挪用门槛，但难以完全依靠备付金银行拦截全部违规划转。过往大众熟知的预收资金挪用风险大多集中在单用途商业预付卡领域，多用途预付卡风险场景存在明显差异。银行主要依托事后交易核验开展监督，难以事前识别隐蔽化的违规资金调度行为。当前，实操层面存在多重短板，不同账户体系信息互通不足，跨账户资金流动的穿透核查存在难度。资金划转真实性审核高度依赖支付机构主动报送信息，银行无法独立核验交易背景。后续还需要依托监管数字化系统，打通多方数据，构建穿透式、全流程的资金动态监测体系。
推动预付卡业务健康发展，陆岷峰建议加快国家层面的立法进程。目前，国务院已经将《预付式消费监督管理条例》列入了预备制定项目，可借此契机彻底理顺商务、央行、市场监管等部门的职责边界，从而建立起一种跨部门联合执法的机制，有效地解决“谁都能管、谁都管不全”的问题。同时，建议推进监管科技的应用。建议在《办法》框架下，依法推行预付卡业务的全流程数字化留痕管理，特别是要引入数字人民币智能合约技术。比如邮储银行在青岛试点的“智金卫士”产品，就是通过智能合约来锁定资金，实现“一笔一清、未消费不结算”的基本原则，从技术底层根除资金挪用的可能性。
一位地方银行人士建议，参考存款保险制度，探索建立预付卡“保障基金”，要求支付机构按备付金余额的一定比例缴纳保费，如果机构出现风险，由基金先行垫付持卡人损失，然后再向机构进行代位追偿，从而来增强消费者的信心。同时，监管部门要积极引导持牌机构摆脱对备付金利息的依赖，向深耕细分场景转变，通过提供会员管理、精准营销、供应链金融等增值服务来获取收益。
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